Eerder schreven we over de mogelijkheden voor gemeenten bij het gebruik van Bibob tegen zorgfraude naar aanleiding van een uitzending van Nieuwsuur. De conclusie van dat artikel was dat die mogelijkheden relatief beperkt zijn. Dat een daadkrachtig middel om zorgfraude te kunnen bestrijden echter noodzakelijk is, is duidelijk: de fraude is van dusdanige omvang dat het OM eerder heeft aangegeven de enorme hoeveelheid niet aan te kunnen. Jaarlijks zouden er honderden miljoenen euro’s buit worden gemaakt door malafide zorgaanbieders. Zorgverzekeraars en het OM luidden daarom de noodklok en riepen de regering op een drempel op te werpen, waardoor het moeilijker wordt voor malafide ondernemers om als zorgaanbieder aan de slag te gaan.[1]
Deze drempel is er inmiddels gekomen: per 1 januari 2022 is de Wet toetreding zorgaanbieders (Wtza) in werking getreden, waarin een landelijke vergunningplicht voor zorgaanbieders is opgenomen. Deze zogeheten toelatingsvergunning is door de wetgever onder het bereik van de Wet Bibob gebracht, zodat de Minister van Medische Zorg zorgaanbieders toegang tot de markt kan weigeren indien een ernstig gevaar bestaat zij hun vergunning zullen misbruiken voor criminele doeleinden.[2] Gemeenten krijgen hiermee in de Minister een bondgenoot.
Door de vergunning onder het bereik van de Wet Bibob te laten vallen, beoogt de wetgever te voorkomen dat de Minister zorgfraude met de vergunning faciliteert. Uit onderzoek van Informatie Knooppunt Zorgfraude (IKZ) is gebleken dat bij aanbieders die frauderen met zorggelden opmerkelijk vaak bestuurders aan het hoofd staan die al een strafblad hebben.[3] Het Bibob-instrument kan daarom ook van grote waarde zijn om aan de voorkant zorgfraude met gemeenschapsgeld in algemene zin tegen te gaan.
In deze bijdrage gaan wij in op deze nieuwe toelatingsvergunning en de rol die het Bibob-instrument kan spelen in de strijd tegen zorgfraude. Daarbij constateren wij dat de wetgever de vergunningplicht op dit moment vooral gebruikt om de kwaliteit van zorg te waarborgen. Het voorkomen van strafbare feiten met de vergunning zal pas bij uitbreiding van de vergunningplicht, in een toekomstig wetsvoorstel een grotere rol gaan spelen. Tot slot besteden wij aandacht aan de gevallen waarin de Minister voornemens is zorgaanbieders aan een Bibob-onderzoek te gaan onderwerpen.
VOOR WIE GELDT DE VERGUNNINGPLICHT?
De wetgever heeft ervoor gekozen om de vergunningplicht niet voor alle zorgaanbieders te laten gelden, maar slechts een selectieve groep aanbieders vergunningplichtig te maken. Ten eerste moet sprake zijn van een zorginstelling. Dit zijn rechtspersonen of andere organisatorische verbanden van natuurlijke personen, die bedrijfsmatig zorg verlenen of doen verlenen, of natuurlijke personen die bedrijfsmatig zorg door derden laten verlenen.[4] Gelet op deze definitie vallen natuurlijke personen die zelf beroepsmatig zorg verlenen (zogeheten solistisch werkende zorgverleners) en onderaannemers al buiten de vergunningplicht.[5] Daarnaast heeft de wetgever bepaald dat vooralsnog slechts twee specifieke categorieën zorginstellingen over een vergunning dienen te beschikken. Dit zijn zorginstellingen die:
- medisch-specialistische zorg (doen) verlenen;
- met meer dan 10 zorgverleners zorg of een andere dienst als omschreven in de Wet langdurige zorg of de Zorgverzekeringswet (doen) verlenen.
De wetgever heeft de eerste categorie instellingen onder de vergunningplicht gebracht, omdat de risico’s op schade bij de verlening van medisch specialistische zorg relatief groot is. Voor de tweede categorie achtte de wetgever de vergunningplicht noodzakelijk, omdat bij grotere instellingen beslissingsbevoegden op grotere afstand van het zorgproces kunnen staan, waardoor de zorgkwaliteit eerder in het geding kan komen.[6]
Uit de keuze om (vooralsnog) uitsluitend deze specifieke categorieën onder de vergunningplicht te brengen, lijkt te volgen dat de wetgever met de vergunningplicht in eerste instantie de kwaliteit van de zorg wenst te beschermen en dat de aanpak van zorgfraude een ondergeschikte rol speelt. Dat is zeker het geval wanneer in ogenschouw wordt genomen dat:
- uit de medisch specialistische zorg relatief weinig fraudesignalen naar voren komen (14 signalen in 2020, ten opzichte van 154 in de wijkverpleging)[7] en dit aantal bovendien de afgelopen jaren met rasse schreden is afgenomen, en;
- uit het rapport ‘Verwevenheid zorg & criminaliteit’ volgt dat de zorgorganisaties waarbij sprake is van verwevenheid met criminaliteit, meestal bv’s en eenmanszaken betreffen met een kleine tot middelgrote omvang.[8]
De zorgaanbieders waarover de meeste fraudesignalen binnenkomen, vallen op dit moment dus buiten de vergunningplicht. De wetgever laat zodoende kansen liggen om het Bibob-instrument optimaal te kunnen benutten, terwijl het instrument bij uitstek effectief kan zijn om zorgfraude te voorkomen nu is gebleken dat bestuurders van frauderende zorgaanbieders opmerkelijk vaak een strafblad hebben. Deze antecedenten van bestuurders zijn ten slotte van belang voor de beoordeling of een ernstig gevaar bestaat dat de vergunning zal worden misbruikt. Ook Kamerleden reageerden kritisch op het (toen nog) wetsvoorstel, getuige de hoeveelheid amendementen die zijn ingediend, waarin zij hun zorgen uitten dat de wet onvoldoende was om zorgfraude effectief aan te pakken.
(MOGELIJKHEDEN TOT) UITBREIDING VAN DE VERGUNNINGPLICHT
De Ministers van VWS en Medische Zorg lijken zich hier echter wel degelijk van bewust. In een brief aan de Kamer geven zij aan dat een uitbreiding van de vergunningplicht op termijn te verwachten is, maar dat zij – gelet op de complexiteit ervan – ervoor kiezen om verdere inrichting van de vergunningplicht nader uit te werken in een apart traject. Dat traject moet uitmonden in een nieuw aanvullend wetsvoorstel, het Wetsvoorstel Integere bedrijfsvoering zorgaanbieders (Wibz) dat voortbouwt op de Wtza.[9] Waar de Wtza in eerste instantie ziet op waarborging van de kwaliteit van zorg, ligt het doel van de Wibz in het borgen van de integriteit van zorginstellingen.
Daartoe heeft de Minister het IKZ onderzoek laten verrichten naar de risico’s op regelovertreding bij kleine instellingen, om te bezien of de vergunningsplicht vanuit de Wet toetreding zorgaanbieders (Wtza) in bepaalde sectoren zou moeten worden uitgebreid naar instellingen met maximaal tien zorgverleners.[10] Het IKZ concludeert in zijn onderzoek dat het in ieder geval wenselijk is om kleinere instellingen binnen de wijkverpleging en de gehandicaptenzorg onder de vergunningplicht te brengen, omdat binnen deze sectoren de grootste risico’s op regelovertreding wordt ervaren en het overgrote deel van de ondernemingen in de sectoren minder dan tien zorgverleners heeft.[11] Het IKZ vermoedt dat juist binnen deze kleinere instellingen fraude relatief vaker voorkomt dan bij instellingen met meer dan tien zorgverleners. Het ligt derhalve in de lijn der verwachting dat de vergunningplicht in de Wtza spoedig verder zal worden uitgebreid en ingericht.
Bij amendement van Kamerlid Bergkamp is een mogelijkheid in de wet opgenomen om – al dan niet tijdelijk – dergelijke (risico)categorieën zorgaanbieders bij algemene maatregel van bestuur als vergunningplichtig te kunnen aanwijzen.[12] Interessant is dat in deze bepaling wordt gesproken over zorgaanbieders en niet over instellingen, zoals in het eerste lid. Daarmee bestaat ruimte om ook solistische zorgverleners en onderaannemers te kunnen onderwerpen aan een toelatingsvergunning, indien hier aanleiding toe bestaat.
Al met al zal moeten worden afgewacht hoe en wanneer de vergunningplicht verder zal worden uitgebreid, maar er lijken in ieder geval stappen in de juiste richting te worden gezet om het Bibob-instrument optimaal te benutten in de strijd tegen zorgfraude.
IN WELKE GEVALLEN WORDT BIBOB TOEGEPAST?
Hoewel de Minister bij het opstellen van de memorie van toelichting op de Wtza in 2017 nog verwachtte slechts sporadisch van de Wet Bibob gebruik te zullen gaan maken,[13] lijkt die verwachting – vermoedelijk mede gelet op het geconstateerde verband tussen zorgfraudeurs en strafrechtelijke antecedenten – in de loop der jaren te zijn bijgesteld. In het Uitvoeringsbesluit bij de Wtza stelde de Minister al dat een Bibob-onderzoek zal plaatsvinden, indien daar valide gronden voor zijn.[14] Uit de onlangs gepubliceerde beleidsregels van de Minister blijkt dat Bibob-onderzoeken zullen worden uitgevoerd, indien risico-gerelateerde feiten en omstandigheden hier aanleiding toe geven.[15] Dit kan blijken uit signalen van het OM of het LBB, maar ook uit andere factoren zoals hoge winstmarges of het gevestigd zijn op een niet-passend adres (zoals een verzorgingstehuis in een garagepand).
Tot slot kan Bibob uiteraard ook worden ingezet bij reeds verleende vergunningen en kunnen vergunningen zodoende niet alleen worden geweigerd, maar ook worden ingetrokken indien een ernstig gevaar als bedoeld in artikel 3 Wet Bibob bestaat.
CONCLUDEREND
Het lijkt erop dat voorzichtig stappen in de goede richting worden gezet om het Bibob-instrument optimaal te benutten in de strijd tegen zorgfraude. Met name de aangekondigde uitbreiding van de vergunningplicht biedt daartoe perspectief. De praktijk zal moeten uitwijzen wat de gevolgen hiervan zijn en of het instrument ook daadwerkelijk kan bijdragen aan een afname in het aantal signalen van zorgfraude.
Voor bestuurders van gemeenten is met name van belang om mee te nemen dat zij niet de enige zijn die aan de voorkant een barrière opwerpen in de strijd tegen zorgfraude en dat ook de centrale overheid het Bibob-instrument zal gaan benutten om deze misstanden aan te pakken. Dat dit hard nodig, is gelet op de ernst en omvang van het probleem immers duidelijk.
De nieuwsbrief ontvangen?
Meld u zich dan onderaan de homepagina aan.
Voetnoten
[1] Controle zorgfraude faalt, OM en verzekeraars luiden noodklok | Nieuwsuur (nos.nl)
[2] Artikel 4 en 5, vijfde lid, van de Wtza.
[3] Rapport ‘Strafrechtelijke antecedenten bij vermoedens van zorgfraude’, IKZ (2019).
[4] Artikel 1 Wet kwaliteit, klachten en geschillen zorg.
[5] Tenzij de hoofdaannemer een zogeheten ‘lege huls’ betreft.
[6] Kamerstukken II 2016/17, 34 767, nr. 3, pp. 8-9.
[7] Rapport ‘Jaarbeeld 2020’, IKZ (2020).
[8] Rapport ‘Verwevenheid zorg & criminaliteit’, IKZ (2020).
[9] Kamerstukken II, 2019/20, 34767, nr. 19.
[10] Kamerstukken II, 2020/21, 34 767, nr. 57.
[11] Rapport ‘Risico’s op regelovertreding bij kleine instellingen’, IKZ (2020).
[12] Artikel 4, tweede lid, Wtza.
[13] Kamerstukken II 2016/17, 34 767, nr. 3, p. 16.
[14] Besluit van 17 maart 2021, houdende regels ter uitvoering van de Wet toetreding zorgaanbieders (Uitvoeringsbesluit Wtza).
[15] Beleidsregels van de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport van 9 december 2021, inzake het toepassen van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur in het kader van de Wet toetreding zorgaanbieders (Beleidsregels Wet Bibob Wtza).